I de første 125 år af amerikansk historie under dens nye forfatning blev vi styret af borgerrepræsentanter i Kongressen og i Det Hvide Hus. Traditionen, ikke lovkravene, opretholdt denne betingelse.
Præsidenter fulgte eksemplet med George Washington, der tjente to perioder som præsident og derefter gik hjem, ikke fordi han var tvunget til det, men fordi han troede på "rotation i embedet." Det betød, at valgte ledere ikke altid ville forblive i embedet, men til gengæld ville være de regerede snarere end de herskende.
I 1940 brød præsident Franklin Delano Roosevelt denne tradition ved at stille op til og vinde en tredje periode, og derefter en fjerde. Nationen reagerede ved at vedtage det 22. ændringsforslag i 1951, der forudsatte, at ingen person skal fungere som præsident mere end to perioder. Alle præsidenter siden da har været forpligtet ved lov, snarere end opmuntret af George Washingtons eksempel, til at tjene begrænsede valgperioder.
En lignende, mindre bemærket ændring fandt sted i Kongressen på samme tid. Traditionen der var, at medlemmer måske skulle sidde i to valgperioder i huset, en eller måske to i senatet, og derefter vende tilbage til deres hjem for at leve under de love, de havde skrevet.
I vores første 125 år gik omkring 35 procent af medlemmerne af huset på pension før hvert valg. De stod normalt ikke over for et potentielt nederlag, hvis de valgte at stille op igen. Det var "frivillige opsigelser", medlemmer, der gik hjem, fordi de troede, det var godt for dem og godt for nationen.
Det betyder ikke, at ren altruisme var på spil her. I det første århundrede havde kongresmedlemmer endnu ikke lært kunsten at udfjere deres egne reder med lønninger på hundrede tusinde dollars, pensioner på millioner dollars, store og obseriøse stabe og alle de frynsegoder og privilegier, som magten er arving til. Kort sagt var det ikke så attraktivt at blive i Kongressen i årtier dengang som nu.
Også kongressen havde endnu ikke opfundet den massive komitéstruktur og det strenge anciennitetssystem til at besætte lederstillingerne. Hvis magt snarere end luksus skulle være trækplaster for at få medlemmerne til at komme tilbage, periode efter periode, var det også en mangelvare i det første århundrede.
Gennemsnitlig omsætning i huset for hele vores regerings første århundrede var 43 procent ved hvert valg. Der var nogle få domme eller udvisninger dengang som nu, og der var dødsfald. Men næsten hele denne massive omsætning skyldtes "frivillige ophør". For at sætte denne statistik i perspektiv, var den højeste omsætning i ethvert valg i det andet århundrede i 1932 under den store depression. Jordskredet, der bragte FDR i embedet, forårsagede også en omsætning i huset på 37.7 procent, stadig væsentligt mindre end gennemsnittet for hele det foregående århundrede.
I dag debatterer pressen og politiske "eksperter" livligt karrieremæssigt i Kongressen. Blandt folket er den debat for længst afgjort. Der er dog ingen debat om, at kongressens embedsperiode er steget kraftigt, især blandt kongressens ledere, i de sidste 70 år.
Der er en almindelig fejl om, hvorfor denne ændring er sket. De fleste journalister og "eksperter" peger på stigende genvalgsrater for de etablerede medlemmer som den grundlæggende årsag. Dette er mere end halvt forkert.
Genvalgsprocenten er steget, men ikke voldsomt. I de første 102 år af vores historie, der begyndte i 1790 (det andet valg), var genvalgsprocenten i huset 82.5 procent, samlet set. Ved de første 13 valg, 1790 - 1812, var den gennemsnitlige genvalgsprocent et meget moderne tal på 93.7 procent.
I de næste 50 år, der strækker sig ind i det 20. århundrede, var det 82.7 procent samlet set. I de seneste 52 år var det samlet set 90.5 procent. I hele de andet 102 år var det 86.7 procent. Så sammenligner man æbler og æbler, var genvalgsprocenten ved det andet enoghalvtreds husvalg kun 4.2 procent højere end ved det første enoghalvtreds valg. Denne beskedne stigning i genvalgsprocenten kan ikke forklare den store stigning i kongresmedlemmernes gennemsnitlige embedsperiode.
Den anden faktor, der normalt overses, er faldet i "frivillige ophør". Medlemmer, der simpelthen besluttede at gå hjem i stedet for at stille op igen, plejede at stå for mere end to tredjedele af omsætningen ved hvert valg. Manglen på "frivillige opsigelser" tegner sig for mere end to tredjedele af den drastiske stigning i den gennemsnitlige ansættelsestid. Stigende genvalgsrater og faldende frivillige opsigelser er begge nødvendige for at skabe det nuværende niveau af karriere i Kongressen.
Hvad med Senatet, vil opmærksomme læsere sige på dette tidspunkt? Først og fremmest blev senatorer ikke folkevalgt før efter det 17. ændringsforslag blev vedtaget i 1913. Inden da blev de valgt af hver delstatslovgiver. For det andet er valg til Senatet mere synlige, bedre finansieret for udfordrere til de etablerede magthavere og mere konkurrencedygtige end husløb. Problemet med karriereisme i Senatet er markant anderledes end i Parlamentet.
På grund af filibuster og personlige privilegier i Senatet og enhver senators kapacitet til at indføre ethvert ændringsforslag til næsten ethvert lovforslag på gulvet, har senatets ledere langt mindre kontrol og indflydelse over de enkelte senatorer og især over indholdet af lovgivning, end ledere af Parlamentet har over deres kolleger og deres foreslåede lovforslag. Ligeledes har udvalgsformænd i Senatet langt mindre magt over lovgivningens indhold, eller over det vigtigere punkt, om lovgivning om et bestemt emne nogensinde når senatgulvet.
I Parlamentet udøver formanden stærk kontrol, nogle gange diktatorisk kontrol, over, hvad der vil passere, og hvad der aldrig når gulvet. Udvalgsformænd udøver lignende kontrol inden for fagområderne i deres forskellige udvalg. Så Parlamentet er mindre demokratisk både i valget af dets medlemmer og i dets menige medlemmers evne til at udrette hvad som helst lovgivningsmæssigt, når de først kommer til Washington.
Foley Forces var glade for at sige, at "høj" omsætning i 1992 viser, at tidsbegrænsninger er unødvendige. Den første fejl i den påstand er, at omsætningshastigheden på 25.3 procent ikke var høj i historisk målestok. Kun de usædvanligt lave omsætningshastigheder i de sidste to årtier får det til at virke "højt". Den anden fejl er, at omsætningshastigheder altid er atypiske i år, der slutter med et "2". Dette skyldes den tiårige cyklus med "delvis besættelse".
Forfatningen kræver en national folketælling hvert tiende år, fra 1790. Så huset er blevet omfordelt hvert tiende år, fra 1792. Omfordeling får de etablerede til at stille op mod andre etablerede. I fem løb i 1992 sikrede det praktisk talt, at fem etablerede ville vinde, og fem ville tabe.
Mere almindeligt tilføjer omfordeling områder til de etablerede distrikter, som de aldrig har repræsenteret før. De står over for vælgere, der ikke kender dem fra Adam. I de områder? nogle gange en væsentlig del af det nye distrikt? den etablerede mand mangler fordelene ved embedet og er blot endnu et navn på stemmesedlen. Kort sagt, hvert tiende år, når House-distrikter stiger i størrelse på grund af national befolkningstilvækst, bliver de etablerede virksomheder delvist etablerede.
Dette trækker til gengæld flere og stærkere udfordrere ind i løbene. Målet med gerrymandering, uanset om det udføres af republikanere eller demokrater, er at gøre pladser stærkere for de mere indflydelsesrige etablerede, hvilket betyder dem med størst anciennitet og gennemslagskraft. Så langsigtede etablerede får distrikter med højere andel af vælgere i deres parti. Det gør dem mere sikre ved folketingsvalget. Men kun i omfordelingsår gør det dem mere sårbare i partiernes primærvalg.
Historien viser disse års særlige karakter. I hvert årti siden 1932 er flere af de etablerede medlemmer blevet besejret i deres partiprimærvalg i år med omfordeling end ved noget andet valg. Som nævnt før var 1932 et vandskelår i amerikansk politik, da FDR fejede ind i embedet. En all-time rekord på 42 etablerede repræsentanter blev nægtet ombenævnelse. Men mønsteret fortsatte i normale omfordelingsår. I 1942 tabte 20 etablerede i deres primærvalg. I 1952 tabte 9. I 1962 tabte 12. I 1972 var det 12 igen. I 1982 tabte 10 i primærvalg.
Antallet af etablerede magthavere, der blev besejret i deres egne primærvalg i 1992, var 19. Selvom dette er lavt efter historisk standard, vil det sandsynligvis være den højeste rate i dette årti.
Omfordeling har en anden effekt, som også gælder i alle år, der ender på "2". Det får nogle etablerede embedsmænd til at vurdere deres positioner og beslutte at trække sig tilbage eller stille op til andre embeder i stedet for at søge genvalg til Parlamentet. Valgfrit nederlag er ikke nu, og har aldrig været, den primære årsag til omsætning i Parlamentet. Den primære årsag har været frivillige opsigelser.
Indtil 1900 var der kun to år, hvor antallet af frivillige ophør var under 15 procent (1808 og 1870). Siden 1902 har der kun været et år, hvor antallet af frivillige ophør steg over 15 procent (1912). Effekten har været mest udtalt ved de 27 valg, der begyndte i 1938. I alle på nær fem af disse har antallet af frivillige ophør været mindre end 10 procent. (Undtagelserne er 1952 og 1972-78.). Denne ene store ændring, faldende frivillige ophør, er nøglen til de usædvanligt lave omsætningshastigheder i huset i det 20. århundrede.
Så denne kategori opfanger dødsfald og udvisninger samt valg om ikke at løbe. De andre faktorer er ikke en vigtig del af statistikken undtagen i 1988, hvor syv etablerede personer døde og syv blev besejret. Alligevel valgte 26 etablerede ikke at genopstille. Frivillige opsigelser forblev i 1988 hovedårsagen til husomsætningen, selv om den faldt til sit laveste nogensinde på 7.6 procent.
Magtkoncentrationen i hænderne på Parlamentets formand, flertalslederen, majoritetspisken og udvalgsformændene, som alle er blandt de mest højtstående medlemmer af flertalspartiet (i øjeblikket republikanerne), har en anden effekt? styrker høj karriere og lav omsætning. De fleste særinteresser i Washington, især dem, der rejser og bruger flest penge på kongresvalg, er organiseret efter de økonomiske interesser, de repræsenterer.
I 1992 var de ti største politiske aktionsudvalg (PAC'er) i samlede dollars givet til kandidater til Parlamentet: Ejendomsmæglere til $2.95 millioner; American Medical Assoc., $2.94; Teamsters, $2.44; Retssagsadvokater, $2.37; Nat'l Education Assoc. (lærernes fagforening), $2.32; United Auto Workers, $2.23; AFSCME (offentlig ansattes fagforening), $1.95; Nat'l Automobilforhandlere, $1.78; Nat'l Rifle Assoc., $1.74; og Letter Carriers, 1.71 millioner dollars.
Ved at bruge et diagram over husudvalg kan man nemt se de udvalg, disse PAC'er ser til for lovgivning til deres fordel, eller for blokering af lovgivning, der kan skade dem. Ejendomsmæglerne ser til bank og handel, lægerne til alle udvalg, der beskæftiger sig med sundhedspleje, Teamsters til arbejde og handel. Teamsters vinder Mom-flag-and-apple-pie-prisen for deres PAC-navn. Den nævner ikke "Teamsters". Det er den "demokratiske, republikanske, uafhængige vælgeruddannelseskomité".
Hvor koncentrerer disse særinteresser deres penge, og hvorfor? De giver dominerende til de siddende kongresmedlemmer, der tjener i deres interessekomitéer. Derudover giver de meget til toplederne, Speaker, Majority Leader og Majority Whip.
Særlige interesser lægger også stor vægt på "lederskabs-PAC'er" organiseret af sådanne embedsmænd. En lederskabs-PAC er en pengeskuffe, der kontrolleres af en leder til at acceptere langt flere penge, end den person muligvis har brug for til genvalg. Lederen pakker derefter pengene ud for at rangordne medlemmer af sit parti, der har brug for dem. Modtagerne bliver så loyale tilhængere af, hvad lederen ønsker i fremtiden.
Kort sagt, PAC'ere ved, hvilken side deres brød er smurt på, og de giver penge på det grundlag. PAC'er gav 71.7 procent til de etablerede virksomheder i 1992 (kun 11.7 procent til udfordrerne). De forsømte heller ikke Minority Leader og Minority Whip.
Igen er logikken i særinteresserne klar. Mindretalspartiet får måske flertal efter valget', og hvis de gør det, vil de være henholdsvis Sneaker og Majority Whip.
PAC'er forstår, at de fleste større lovgivninger ikke vedtages i dag uden en vis mindretalsstøtte. At støtte ledere af mindretalspartiet er en god forretning? ikke så godt som at støtte flertalsledere? men alligevel en forsikring.
Så overvejelser om karriere i huset bør fokusere på dets ledelse, adskilt fra dets menige medlemmer. Udvalgsformændene afgør normalt, om et lovforslag om et emne overhovedet når frem til ordet, og i givet fald, hvad vil dets vigtigste bestemmelser være? og hvilke proviant der efterlades på skærestuens gulv. Formanden udpeger medlemmerne af forretningsordensudvalget, og det udvalg skriver under hvilke betingelser et lovforslag når frem. Ofte skriver den en "lukket regel", hvilket betyder, at andre end valgte og erklærede ændringsforslag, ingen ændringsforslag kan tilbydes af nogen på salen i salen.
Bestemmelser som den lukkede regel værdsættes især af særinteresser, der ved, hvordan man navigerer i magtens haller i Washington, men ved, at deres interesser ikke er populære blandt folket derhjemme. En lukket regel betyder, at ingen nybegyndere i kongresmedlemmene kan tilbyde et ændringsforslag på ordet, der vil skyde den aftale, de omhyggeligt har udarbejdet.
Efter valget i 1992 havde medlemmer af Kongressen en tendens til at have deres politiske filosofier ret veletableret, da de stillede op og vinder pladser i Parlamentet. Det gennemsnitlige medlem blev først valgt, da præsident George Bush blev valgt i 1988. Derimod blev den gennemsnitlige husleder først valgt, da præsident Richard Nixon tiltrådte embedet i 1968. For at sætte det i perspektiv, havde den gennemsnitlige husleder siddet siden den oprindelige Woodstock Art and Music Festival fandt sted i New York, for et kvart århundrede siden.
Det er ledelsen og anciennitetssystemet, der placerer de ældste medlemmer i de største magtpositioner, der udgør den største fare for husets drift. I hvilken grad ledelsen, og derfor Parlamentets lovgivningsmæssige output, er ude af kontakt med det amerikanske folk, skyldes, hvor længe siden nogen af lederne stod over for et virkeligt konkurrencepræget valg. Uden konkurrence behøver lederne kun give mundbemærkning, ikke nøje opmærksomhed, til deres vælgeres synspunkter.
Selv i dag, hvor utilfredsheden med Kongressen er på sit højeste, og en anti-siddende feber også er høj, vil det ifølge alle nationale offentlige meningsmålinger stadig være sandt i november 2000, at omkring 25 procent af alle etablerede medlemmer vil stille op uden større partiudfordrer.
Men det kritiske spørgsmål? det toårige bedrag, hvor pressen spiller en stor rolle ? er forskellen mellem et navn på stemmesedlen og en modstander, der har nogen reel chance for succes. Enhver etableret, der har en papirudfordrer i et primærvalg eller et folketingsvalg, vil gentagne gange kommentere, at "Smith er en seriøs udfordrer. Han/hun kører et godt løb."
Sandheden er, at erfarne etablerede personer udmærket kender forskellen mellem en udfordrer, der repræsenterer en reel trussel, og dem, der bare sender navne på meningsløse stemmesedler. Alle etablerede i sådanne walk-over valg bruger Lou Holtz Bluff.
Kender alle erfarne etablerede en beskidt lille sandhed? de fleste husvalg er over seks måneder til et år, før de afholdes. Erfarne pressefolk ved det samme, men de tør ikke anmelde det. Conflict sælger aviser og får folk til at se tv. Og som til gengæld sælger biler, øl og deodorant under armene. Hvis der ikke er nogen reel konflikt i kongressens racer, vil falsk konflikt gøre lige så godt, så længe offentligheden ikke har fanget det. Det er dristige anklager. De kan bevises.
Denne artikel er uddraget med tilladelse.
©1994 Jameson Books, Inc., Ottawa, IL.
Artikel Kilde
Hvorfor vilkårsgrænser? Fordi de har det på vej
af John C. Armour
Om forfatteren
John C. Armour er en advokat med speciale i forfatningsret, en tidligere professor i statskundskab og en forfatter. Dette er hans femte bog. Han dimitterede fra Yale University og Maryland Law School. Hans involvering i politiske retssager er fortsat siden hans første amerikanske højesteretssejr i 1976 på vegne af Eugene McCarthy, uafhængig præsidentkandidat. Han var også juridisk rådgiver for John Anderson, der stillede op i 1980. Han begyndte forskningen, der førte til denne bog i 1990, i Ph.D. Program i statskundskab ved American University.
Relaterede bøger
at InnerSelf Market og Amazon
